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加泰罗尼亚独立公投是西班牙宪法自己挖的坑

10月1日,西班牙加泰罗尼亚自治区举行全民公投,决定是否正式独立。西班牙宪法法院在此之前便宣布此次公投非法。作为回应,西班牙政府收回了加泰罗尼亚自治区的财政与警察权利,同时还向该地区派遣了国民警卫队(Guardia Civil),阻止居民前往投票点进行投票。加泰罗尼亚政府通知民众投票的网站也被关停。在警卫队暴力关闭投票点、阻止居民前往投票的行动中,有约900人受伤。在冲突过程中,还有一部分加泰罗尼亚自治区地方警察与消防队员加入到支持公投的群众中间。

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游行现场

在西班牙中央政府暴力关闭公投点事件之后不久,欧盟发言人在10月2日便表示,此次加泰罗尼亚自治公投违宪。由于在此前西班牙政府派遣国民警卫队进入加泰罗尼亚的基础来自于西班牙宪法法院对“公投”违宪的判决,来自欧盟的这一表态等于为西班牙中央政府的行动做了背书。同时,即便加泰罗尼亚自治区真的宣布独立,那么其作为独立国家加入欧盟的希望也非常渺茫。

同时,值得一提的是,在西班牙加入欧盟之后,加泰罗尼亚地区的经济发展实际上与欧盟的地区发展基金支持密切相关。从客观上,加泰罗尼亚自治区政府向西班牙缴纳的税金,又通过欧盟发展基金的形式,变相返还给了加泰罗尼亚。同时,历年来,加泰罗尼亚地区从欧盟获得数十亿欧元的基础设施建设基金支持。这也就造成了该地区高达420亿欧元的实际债务。 西班牙政府的欧盟成员身份为这一巨额欧盟债务提供了实际担保。在2008年经济危机之后,支持加泰罗尼亚民族独立的一种声音就是不希望为西班牙破产的银行也买单。而一旦加泰罗尼亚真的宣布独立,并维持其欧盟成员地位的话,那么从理论上来说,独立的加泰罗尼亚便可以向欧盟申请协助偿还这笔债务。换句话说,独立后的加泰罗尼亚可能会将债务负担转嫁给整个欧盟。这种自私的民族主义话语也遭到了不少批评。就此,也从另一个侧面反映了欧盟反对独立公投的原因。

加泰罗尼亚自治公投是西班牙佛朗哥时代结束之后所面临的一次严重的宪法危机。10月5日,西班牙中央政府还关闭了加泰罗尼亚议会,防止其政府宣布地区独立。事实上,在1975年佛朗哥死后,加泰罗尼亚政党政治中占主流的声音是维护西班牙统一,并在这一框架下寻求更高程度的自治。然而,西班牙去佛朗哥化的进程与欧洲一体化的进程重合。因此,西班牙在佛朗哥死后不加过渡地迅速全面引入符合西欧国家国情的议会民主制度,并进行宪政改革。最后造成的结果是在政党政治中,民族自治权成为了政党利益交换的筹码,并进而导致今天的动荡局面。在1978年的西班牙宪法中,我们便能发现这种危机的根源。

加泰罗尼亚独立公投是西班牙宪法自己挖的坑

虽然今天加泰罗尼亚民族主义运动的历史记忆中包括了两个重要时间点。一个是1640年加泰罗尼亚反西班牙统治的“收割者战争”,另一个是1714年腓力五世征服巴塞罗那。其中对前者的记忆更是体现在加泰罗尼亚的“国歌”《收割者》(Els Segadors)中。但是真正作为现代民族运动意义上的加泰罗尼亚独立运动则开始于20世纪初。1922年,加泰罗尼亚民族主义者佛朗西斯科·马西亚(Francesc Macià )成立加泰罗尼亚国家党(Estat Català )。1931年,该党与其它支持独立的民族主义政党组成加泰罗尼亚共和国左翼联盟(Esqurra Republicana de Catalunya)。次年,加泰罗尼亚地区宣布成立加泰罗尼亚共和国,其自治地位也获得了当时西班牙中央政府的认可。但是,随着1939年西班牙内战结束,法西斯主义的佛朗哥独裁政府上台,加泰罗尼亚的自治地位随即被驳回。同时,佛朗哥政府推行西班牙大民族主义政策。针对内战时期曾经加入左翼“人民阵线”的加泰罗尼亚地区,佛朗哥政府更采取了粗暴的压服手段,禁止使用加泰罗尼亚语,并镇压加泰罗尼亚民族地区领导人。

1975年佛朗哥死后,加泰罗尼亚与西班牙中央政府的关系再次出现转机。1978年,西班牙政府颁布新宪法,一方面强调西班牙作为一个国家的整体性,另一方面则强调境内不同民族与地区的自治权利。1978年西班牙宪法的制定者们遵循了一个被称为“人人有咖啡”(café para todos)的去中心化原则。因此针对西班牙国内的自治诉求,西班牙政府将国土分为17个自治区。类似于加泰罗尼亚、巴斯克、加利西亚等自治区确实反映了这些地区独特的历史、文化与语言特色。然而像马德里、拉里奥哈等自治区则纯属人为创造出的行政归属。西班牙宪法规定的自治区地位还有一个特点。那些原本就有强烈自治诉求的“历史民族”地区随着宪法的颁布,被即刻赋予了自治地位。而其他地区则需要经过一个为期五年被称为“有限自治”的准备期。在宪法地位上,自治区与其他行政区并不存在差异。这也就使得在西班牙变成了一个实质上的联邦国家。

推动1978年西班牙宪法改革有两个基本历史背景。第一是佛朗哥死后西班牙境内愈发强烈的民众自治诉求。这其中抗议最激烈的来自于西班牙中北部的巴斯克地区(País Vasco)。西班牙分离组织中最激进的左翼准军事反政府组织“埃塔”(ETA)便在这一地区活动,谋求通过武装斗争建立社会主义巴斯克国。该组织直至2017年4月才真正彻底向警方交出武器。第二是20世纪70年代开始的欧洲一体化进程也迫使西班牙必须进行彻底的宪政改革。从1976年开始至1978年年末新宪法颁布,整个过程充满了不同党派之间的议会斗争,公投也被当时西班牙政府作为一个政治调动工具,用以增强立宪过程的合法性。在这一自上而下的立宪过程中,始终充满着中央政府试图维持国家统一,地方政府要求扩大自治权力的矛盾。不同党派之间的利益与意见冲突也令西班牙的去佛朗哥化进程困难重重。

加泰罗尼亚独立公投是西班牙宪法自己挖的坑

佛朗哥

在佛朗哥时代,西班牙的国家统一与身份认同建设是通过自上而下的法西斯式压服来进行的。1975年之后,这一建设国家认同,维护国家统一的“建国”任务仍旧存在。不同的是西班牙需要通过一个更符合战后欧洲政治原则的方式来达成这一目的。然而,缺少了自下而上群众路线的西班牙宪政改革,实际上在这一时期进行的工作是试图自上而下地用引入议会民主制度的方式来取代原有的政治强人。这种通过强行剥除强人政府影响,盲目追求政治正确的做法令西班牙付出了惨重代价。缺少自下而上群众路线,缺少有强大影响力的政党,试图通过自上而下制度改革,试图通过议会政党政治来推动社会“公民教育”(civic education)的方式来建设国家认同,可以说是后佛朗哥时代西班牙“民族问题”生成的一个重要政治土壤。

我们知道,无论是多党选举这种“公民教育”的方式,还是佛朗哥法西斯政府的强压方式,单纯的自上而下路线是很难真正建立起民众间跨族裔、跨地域、跨阶级的国家认同的。而对现代国家来说,来自国民之间与国民对国家身份的整体性认同则是民族身份建设(nation building)的重要任务。这一任务还应当与具体的国家行政能力建设(state building)结合,构成一个不但存在于情感上更存在于现实中的强大国家。然而,1975年在多方政治压力下仓促进行的西班牙宪政改革非但停止了佛朗哥时期进行的国家行政能力建设,也无利于西班牙民族身份建设的进行。在议会民主制的前提下,地区、行政部门、族裔等碎片化的利益团体与政党政治捆绑在一起。不但在议会政治层面上,成为阻碍国家整体认同建设的合法力量,也为社会层面上的地区分离势力的壮大提供了土壤。此次加泰罗尼亚独立公投便是在宪法斗争与议会党争两个层面上展开的。

可以看到,在最基本的国家构成层面上,1978年的西班牙宪法实际上是一个妥协性的文本。首先,宪法序言部分强调,西班牙民族国家(La Nación española)作为一个整体,行使主权的根本目的是保卫旨在维护经济与社会平等秩序(un orden económico y social justo)的宪法制度。作为一个法治国家(un Estado de Derecho)的基本任务是保证国家法律是民众意志的陈述(expresión de la voluntad popular)。随后,该宪法将团结西班牙境内所有族裔的基础诉诸于普遍人权。也正是在这种对超国家的普遍人权的认可基础上,该宪法赋予了西班牙境内各民族以极大的自治权利。然而由于宪法中认定,西班牙民族自治权的法理基础是超国家的普遍人权,那么西班牙1978年宪法中所规定的另一条重要原则——西班牙民族国家的统一性(la indisoluble unidad de la Nación española)则无疑变成了一句空泛的口号。同时,由于在宪法文本中表明,西班牙的主权基础来自于对“经济与社会平等秩序”这一缺乏具体内涵的普遍主义理想的维护,而非像中华人民共和国宪法规定的那样,来自于具体的中国人民共同的建国斗争,因此西班牙1978年宪法便埋下了一个巨大的法理隐患,即完全可以采用空泛的人权来合法挑战主权。正是在这个逻辑原则上,国家甚至无法对民族区域自治进行限制和取消。相反,要求独立的群体却能强调,由于西班牙中央政府不平等不合理的财政压迫,才促使自治区要求独立。事实上,这一论点在近年来的加泰罗尼亚独立运动宣传中非常普遍。

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西班牙1978宪法

相比之下,加泰罗尼亚自治区颁布的2006年《自治法案》则更具历史内涵。在法案的序言中,加泰罗尼亚作为一个“民族”的独特性不但被诉诸于一个共同的文化与传统,更体现在“加泰罗尼亚人民”(El poble de Catalunya)坚持了数世纪的“神圣的自治使命”(una vocació constant d'autogovern),以及在这种使命召唤下进行的制度建设与反抗斗争。序言强调,体现了加泰罗尼亚独特性的法律文本及其制度体系是在这一斗争历程中建立起来的。2006年《自治法案》进一步提出,加泰罗尼亚自治区政府的合法性不单单体现在对“加泰罗尼亚人集体自由(La llibertat col·lectiva de Catalunya)”的保障上,更体现在过去几个世纪中自治区政府保障“公共自由”(les llibertats públiques)、“个人”(la persona)及“人民全体”(dels pobles)自由的历史中。在这个共同的历史经历基础上,2006年《自治法案》才象征性地回应了西班牙1978年宪法。序言强调1977年加泰罗尼亚自治区政府的再次成立(el restabliment de la Generalitat el 1977)与西班牙重回民主道路的历史重合。而西班牙1978年宪法中格外强调的保障普遍人权以及社会公平正义等“神圣价值”(valors superiors),则是加泰罗尼亚人民始终如一的实践与坚持。

通过对这两个具有宪法性质的文本的比较,我们可以发现,2006年加泰罗尼亚自治区的《自治法案》在国家主体性叙事方面,远远走在了1978年西班牙宪法的前面。这种建立在民族共同历史经历基础上的自由理想为加泰罗尼亚独立提供了最根本的宪法保障。它对西班牙主权地位的认同,特别是对1978年宪法的认同基本是象征性的。1978年西班牙宪法仅仅描述了一个空泛的无历史根基的“西班牙民族”概念,这也使得其“西班牙民族国家的统一性”原则无处立足。在实际推行上,1978年西班牙宪法无论从法理基础还是从道德根源上,都无法对西班牙境内各处民族区域自治进行约束。同时,它更无法回答作为整体的“西班牙民族”与西班牙境内各个的族裔之间究竟存在怎样的历史与政治联系。在面对如加泰罗尼亚《自治法案》中那种从历史出发,叙述民族主体性的宪法性质文本时,1978年西班牙宪法更显得空泛和脆弱。就在1978年西班牙宪法颁布之后,加泰罗尼亚自治区谋求独立的政党立刻结成了一个“加泰罗尼亚反对宪法委员会”(Comité Català Contra la Constitució Espanyola)。可以说,在寻求建设统一的现代国家这一任务上,1978年西班牙宪法无疑是一个失败的案例。因此,无论是2010年西班牙宪法法院判定加泰罗尼亚2006年《自治法案》违宪,还是2017年西班牙宪法法院判定加泰罗尼亚独立公投违宪,都很难在法理论证上产生多大的说服力,反倒进一步消磨了西班牙中央政府的权威。其结果是这两个判决最终成为加快加泰罗尼亚分离运动的重要推动力。

加泰罗尼亚独立公投是西班牙宪法自己挖的坑

加泰罗尼亚自治区主席马斯,签准2014年11月9日举办独立公投的法令(后被西班牙政府否决)

加泰罗尼亚地区的独立意识很难说是一种自古以来便存在的政治共识。它更多的是在不同时期政治背景下体现出 的暂时性政治诉求。然而,西班牙中央政府对加泰罗尼亚公投的暴力镇压却可能成为加泰罗尼亚民族独立的直接导火索。可以说,与其认为公投加强了加泰罗尼亚人的独立意识,不如认为是西班牙政府对2017年公投的暴力镇压促成了加泰罗尼亚地区的反政府态度。独立这一议题开始成为连接所有加泰罗尼亚人对中央政府不满情绪的公共平台。对中央政府暴力的记忆则又可以进一步成为今后加泰罗尼亚政党以民族主义为基础进行政治调动的重要资源。

在民众层面,民族主义不一定会必然演化为分裂主义情绪。起到决定性作用的还是政党的调动以及来自全球的经济环境影响。在这个意义上,加泰罗尼亚公投与欧洲极右翼政党的兴起、英国退欧公投、甚至美国川普当选等西方政治事件之间具有巨大的相似性。反映了今天欧洲乃至西方世界对社会经济发展的忧虑,以及对里根-撒切尔时期形成的新保守主义式的精英主义政治和与之俱来的社会资源分配不公的反感。在相当一段时间里,这种由于不满而起的动荡还将继续挑战西方新保守主义的政治与新自由主义的经济。

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责任编辑:向天游

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