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资本主义快速工业化下的台湾农业和农村

台湾农民惨状:资本主义快速工业化下的台湾农业和农村

战后台湾的农业发展,在国民政府主政下,明显地导向下列两大重点,一是避免农村两极分化,形成共产主义的温床,而在进行土改的同时,可以有效压制来自民间(主要是地主阶级)的反抗力量;二是小农化与现代化的农民,可以成为未来工业部门扩张时的剩余劳动力来源。

战后台湾的农业起点,奠基于下列现实:

一,根据统计,1949年,拥有十甲以上的大地主,占全台总户数2.03%,握有全台36%的土地。在二战后,租佃关系极不稳定,加租、改约、撤佃等情事大增,佃农身心负担皆重。[1]

二,日本统治时期,为贯彻“工业日本,农业台湾”,自1904-1928年间,在全台各地设置了十余所育苗、培土、病虫害防治之机构,并培育了一批台湾本土的人才。后来国民政府全部整并为八个农业改良场,并吸纳了这些人才。

三,日本政府为能有效管控农业经济,将原先台湾农民自发组成的农会,以及私营的水圳私营合股,整并并推广至全台,形成了农会和水利会两大组织,并兴办诸多大型水利设施。

四,尽管有着上述基础,台湾的佃农和小农却自1940年代起常常吃不起白米,甚至出现饥馑现象。日本统治时期是因为白米大量强征至日本本土及军需,国民政府时期则是支应国共内战及撤台近二百万官、军,甚至是外销转汇。此一现象直至1950年代中期才见好转。

本文系以上述认知为起点,进入台湾农村作家吴音宁《江湖在哪里?台湾农业观察》(台北:印刻出版社,2007)所呈现的台湾农业、农村和农民,可以窥知战后台湾农政变迁,如何为工业化和资本主义化服务。

在本书中,吴音宁透过梳理各时期以农村为背景的现实主义小说,将其描绘的台湾农村和农民处境,对照统计数字和报章新闻事件,加以阐释。要之,台湾农村和农民始终在政治上被压制,经济上受剥夺,终致奄奄一息。对于台湾农业的出路,作者并未提出明确的积极性方向或建议,却指出了此前所有的农改政策都非真心,甚至适得其反。分析的主轴放在两条,一是统治者如何看待/处置农业和农村,一是如何利用农村加速工业化和资本主义化。

一,土改后,虽然农民普遍有了田地,却开始了为反共以及为国民政府的非农人口提供各种各样税捐,致使种粮者只能以干薯为主食;农会和水利会一方面逼迫农村现代化,造成农民负债,另一方面利用各种政策操作中饱私囊,干部们变成农村中的离农人口,并掌控农村政治;各时期的农业政策不但救不了农业,反而进一步逼使农业商品化、脆弱化;为讨好美国,一再开放农产品和农机市场,本土农业技术、资财、市场始终受制于人。

二,为了工业化和资本主义化,农民承受工农产品的不平等交换,将农产品大量出口以赚取外汇,但农民却无法受惠,农产品价格也受到严厉管控。农村破败,粮农尤甚。大量农村人口进城打工,将工资省下寄回农村贴补家用,打工者甚至沦为男盗女娼;工厂扩张到农村,更把污染带到农村。

1950年代:白色恐怖、土改与被迫种粮外销

自国民政府接收台湾,行政长官陈仪将农村税收从货币租改为实物租,将米糖运至内战的大陆,导致台湾粮价大涨。左派报纸《人民导报》大量报导台湾南部饿死人、警农对抗的事迹。上述这些可说是1947年228事变的重要背景。此一事变中,除了众所周知的武力镇压,即便连温和派士绅都遭大量诱杀之外,自3月24日开始,全台农村大清乡,农村反抗势力被压制,全台笼罩在恐怖中。

1950年朝鲜战争爆发,东亚进入冷战格局。在白色恐怖的枪响中,台湾完成了土地改革。国民政府土改的目标,以扶助自耕农(小农)为主,压制地主,促进佃农购地。仿美国4H教育,成立四健会(脑/心/手/身),教育年轻农民现代化的农技、组织、经营、林牧。但农民税赋负担大,除了田赋,水租,还有囤积税、教育捐、以及各种政治名目或突发情况下的税捐。造成农村粮食不足,必须大量以干薯补充。

台湾农民惨状:资本主义快速工业化下的台湾农业和农村

而国民政府从农村挤出的粮食主要为了外销赚取外汇,要求城市人民多吃美援面粉少吃米,大量引进美国面粉、大豆及大豆油、农机。根据农委会统计,1950年至1961年间,每年之公粮外销量折糙约为10万公吨;1965年至67年间,因官方推动粮食增产计划,稻米年产量达230余万公吨,此期间外销米数量大幅增加,1965年外销32万公吨,1966年21万公吨,1967年18万公吨。[2]

农民在政策限制之下,大量种植槄米,然而农村粮价受到严格控制,造成农民货币收入不足。但是另一方面,城市物价却上涨八倍。故而1950年代起,农民出走到城市寻求工作,每年约六万人(当时总人口八百万)。这些人往往到城里从事农产加工成原枓的工作,提供给美援工厂加工出口用。

1960年代:绿色革命、增产与负债

1954-1967年,台湾复种指数及产量皆达最高峰,蔗糖和茶单位面积产量世界第一(1961)。在第一波绿色革命下,香蕉、鳯梨、柑桔、芦苇世界第二。与此同时,自1961年起,田赋不断调高。加上肥料换谷政策,化肥以高于日本市价50%的价格与米交换,而肥料占生产成本约45%。化肥大量使用,虽提高产量,但使得台湾单一作物使用杀虫剂数量世界第一,农民中毒比例不断升高。

为了取得农机,农民欠债普遍。1960年台湾农家有70%有负债,其中32.6%欠农会,43.46%欠高利贷。农村产业道路大量铺设,以利农产品商品化之运销。

水利方面,沿用日本统治时期的农田水利会组织水圳禁止私有私营,一切农用水皆受水利会控管农民一年二期按地段征收水租,但不保证可以取得水。1960年水租已涨至每公顷4000元(当年后,停征水租,改以政府代缴)。税赋方面,1966年农户年收入不足30000元,税赋(各种税捐总和)却为非农户的4.45倍。农民所得与非农民所得的比例,也由1950年代的平均每年约75%左右,在1968至1986年,则平均每年反而降为68%(若与日本农民比例130%比较,即台湾的农民所得比率仅及日本农民的约一半而已)。[3]

自1968年以后,台湾的农产总量和耕作面积便一路下滑再无反转(稻米每公顷6376公斤,即一亩425公斤)。

1970年代:粮食进口与农民进城

1968年,台湾进出口贸易首年出超,出口导向的台湾经济型态自此确立。大量农村青壮人口到城市打工,城乡移民建构出了属于自己的次文化:除了诸多的怀乡歌曲(孤女的愿望、妈妈请你也保重等)到处传唱之外,琼瑶的浪漫小说中“麻雀变凤凰”、“嫁入豪门”等故事情节,也满足了现实上阶级难以翻身的投射。故而,农村青壮人口外流严重,因应劳动力不足,播田班、刈稻班出现(机械化),全岛接工作。这使得农青离农更快。一般农户一年总收入约一分地(1.45亩)2500元,但支出却要2400元。而全台农户土地平均在1公顷(15亩)左右。

1972年,蒋经国接行政院长,废除肥料换谷,取消田赋之附征教育捐,推动一系列农业专业化生产、运销之政策,甚至包括允许在农村设立工业区。其中放宽农地抵押贷款原意要推动美式大农场,但成效不彰:因为台湾这批因土改而取得土地才二十年左右的农民,不愿轻易放弃土地。同时,政府每年花一千万台币推动农产品外销,但却花8亿美元采购美国农产品。1979年,欧洲共同市场将进口配额转给中国大陆,农产外销市场更形萎缩。

美国谷物大量进口更是让农民收入雪上加霜。1968-1980年间,由美国进口的大宗谷物(主要为小麦、玉米、黄豆等)每年平均约达400万公吨,(1986年曾高达666万余公吨),不但影响国内稻米的产销,更剥夺农民兼种杂粮地的收益。又公营企业的台糖公司与大宗谷类进口商的民营企业,乘便兼营大养猪场及养鸡场,其规模既大、成本亦低,故其生产远较一般农户之副业养猪、养鸡有利,使得农家养猪、养鸡备受打击,甚至无法生存,养猪、养鸡收入也大受影响,这亦是造成农民所得偏低的因素之一。[4]

随着工业部门的成长,加上打工青年将工资寄回农村,家电也日渐出现在农家。1975年,台湾农户家电拥有的比例,分别是电视6%,洗衣机9%,电话4%,冰箱40%。农村青年难婚难转业,一旦作小生意却常被城里人骗,反而沦为票据法的通辑对象(往往因为单纯无心机帮人支票背书,一旦跳票,便需承担责任)。

此外,米粮收购手续日趋烦琐,行政成本却由农民承担,与农会勾结的民营收购商大量压低收购价格向农民便利征购,再以公告征收价卖给农会赚取价差。而种植现金农产品的农民则以价定产,往往一窝蜂种同一高价作物,结果造成价格滑落。与此同时,国外进口的水果,形成了高等文化意象,黄春明的小说“苹果的滋味”便是描绘此一现象。

长年来的农村情状,成为农村出身的作家创作题材。不论是作者的父亲吴晟,或者是王拓、王祯和等人,皆有烩灸人口的作品。但是却在1977年的乡土文学论战中,亲国民党的文人指控这些农村作家、左翼作家具台独、共产党等思想,多人先后入狱。

尽管绿色革命带来了产量,但不保证收益。重工商轻农业的社会氛围抬头下,农民从粮食生产者转变为不懂世事的乡巴佬,造成农民失去生活目标。1980年,农民自杀率是全台各阶层第二。这是同时也是举世的普遍问题。

台湾农民惨状:资本主义快速工业化下的台湾农业和农村

1980年代: 进一步丧失的粮食主权与农民运动的兴起

台湾农会权力结构:离农从商的会员,由于身分认定上还是属于自耕农,仍保有农会会员的资格。由于其经济优势,因而在农会运作上也较强势,控制农会选举及总干事人选,透过总干事掌控收购、运销、加工、仓储、信贷(最重要)。水利会则大同小异。以往有许多中国大陆关心农业发展的人,对于台湾农会的作用表达了正面的看法,甚至想效法之。但若对照实际运作,可能未如想像中的美好。

为挽救农村破败,1981年李登辉担任台湾省政府主席,提出打造八万农业大军,朝精致农业方向前进,但未真正成形,受培训者多为农村政商后代子弟,他们则持续掌握农产运销方面的较高利润。

1983年,政府以稻米生产过剩为由,辅导米农转作,宁愿逼其休耕也不种稻。当年全台农户年收入24.8万元,1990年38.8万元,占非农人口收入的60%。而稻作面积,1976-1990,从78万公顷降至45万公顷。同年台湾与美国签订《中美食米及谷物贸易协定》,台米只能销售至国民所得人均795美元以下之国家,出口又受到打击。1984年,麦当劳登台,标志着台湾粮食主权的弱化。

农民的阶级翻身之路,大多只能透过官方考试成为警察、公务员或教师,当时全台警察70%来自彰云嘉屏四个农业县,这四县也同时是黑道最多出身的县份。

工业化后的水污染,随着工厂进农村而日趋严重。1984年,全台36条主要河川,28条受到污染。1988-2006,受污土地从3公顷升至183公顷。《人间杂志》记录了许多农村受工业污染的案例。

上述这些困境,加上1988年初蒋经国之死,威权体制松动,终致1988年316、426、520连续三次的农民、农权事件爆发。

这三次运动之前,自主性的农民组织已经出现。起先,受到政府一再放宽美、日进口水果的刺激,1987年,台中县果农胡寿钟于民进党选举演讲时向听众散发传单,指出“为了平衡中美间的贸易,台湾成了美国最大农产品市场,台湾的农民竟成为贸易平衡的代罪羔羊。觉醒吧!果农们!团结就是力量!”此举受到民进党立委许荣叔的助理林丰喜的注意,邀请他上台演讲。日后,胡寿钟又找来台大法律系的王昌敏帮忙,成立“东势区果农自力救济委员会”,后来又扩大为“山城区农民权益促进会”。此后,全台各地也出现了各种自发性农权组织,并且在1988年三波大型运动中合作。可是由于作物类别不同,加上各种意见不合,日后则分裂成以稻农为主的“台湾农权总会”和以果农为主的“台湾农民联盟”。

316事件时,各地农权团体的共同宣言中,强力批判快速工业化、美帝倾销农产品。426事件时,则以强调政府亏欠农民,以1986年为例,全台农民429万人(22%),政府对农保补助仅0.71%,对比退伍军人47.93%其间的差别。520事件则系因,李登辉总统就职(蒋经国任内死亡,由副总统李登辉接任),全国农权团体发动大型抗议,数千名农民从全台各地向台北集结,诉求包括全面农保、全面眷保、肥料/农地自由买卖、增加稻米保证价格与收购面积、废止农会总干事遴选、废止农田水利会会长遴选、成立农业部等七项要求。政府采取强力镇压,造成多人受伤,共有130多人被捕、收押人数达396人。事后,民进党将其冲突简化为“大陆人统治集团欺负台湾人”。然而自李登辉之后,即便本省人当政,农政问题仍持续衰退,污染也持续扩大。

讨论部分

问:如何评价台湾农会的性质好坏?

答:事实上,日韩台的农业组织都是从日本殖民时代开始建立。当然,日本本土传统的农业组织更为保守,是大地主在掌控。相对而言,韩台主要是以小地主为主建立起来的农会。在冷战时期,美国的干涉与扶持,日本传统以大地主建立起来的农会组织被抛弃,重新组成以小农为主的组织。所以,首先,农会是以自耕农为前提建立起来的组织。第二,农会是以农业为主,并以此延展开农产品的运销等相关形式的经济、社会、福利等活动。第三,农会发行农业信用贷款,这对农村农业的发展很重要。

然而,在快速工业化的背景下,人口的急速流动所带来了离农现象,就潜藏着一个问题,即这些离农的人还属不属于农会的会员。在台湾,这些离农的人还属于农会会员,而且是有势力的成员。因为他们有更雄厚的经济实力,他们在农会的权势更大,掌控农会、调动物资,进而造成了农村新的两极分化。这种两极分化不是以占有土地为标志,而是资本主义化、工商主义化。造成台湾农会性质变化的原因在此,而并非是组织架构的问题。关于农会的组织架构,日韩台三地大同小异。杨团、苑鹏等人主要针对农会的组织架构进行反思,这显然不够。[5]相比,吴音宁一书就描述了农会新的掌权人员是怎么生产出来的,这些成员是如何在法则中谋取利益,造成新的两极分化的。

不过,我们也应该看到农会个别区域性的不同。例如97年的反水库运动,触动了当地农会的反思。另外,文中提及台东的农会,其几乎是无利可图的,因此在接受对农业发展好的政策上反而容易。

问:台湾农会经验如何被大陆借鉴?

答:杨团提到的台湾农会好,认为并不在于其在台湾社会好,而是它的组织架构值得大陆学习。然而,台湾农会在其本土出现的问题也是我们必须要面对的。杨团与苑鹏的文章在细节上有差别,但总体都希望能够在中国大陆建构一个从中央到地方一体化的农业组织和架构,国家要在背后成为靠山,经营不局限在农业,发展多元化。他们的区别在于考量这个过程是需要自上而下还是自下而上。这几篇文章最终希望台湾农会经验为大陆农业未来的城市化发展提供经验借鉴。

需要再提及的两点是:1)东亚地区都是以小农为主体,那么农业集体化、快递运输集中化对于农村农民的发展是促进还是迟滞。不一定说学习台湾的农业组织就必然会带来促进或阻碍的结果。这个需要看具体的案例。另外,无论从生态还是经济的角度,农业集体化都需要得到细细考量:到底合作社对环境治理的能力和权限在哪等。

2)关于“垄断”一词,例如“国家垄断”。需要明确的是,垄断是以商业竞争为前提,没有竞争就没有垄断。吴音宁对农村农民有很多的情怀,希望台湾农业不至于成为外交谈判的牺牲品,不想让台湾农业让工商业的逻辑牵着走,但对于整个市场经济逻辑的操作,她的批判力度不够。

大陆想借鉴日韩台的农会,是说大陆的农民一盘散沙,他们没有组织。将他们组织起来的目的是什么呢?是对抗市场,因为小农在市场中没有优势,组织起来后他们就有优势了。然而,台湾农会的这个组织功能无法提出农业未来发展的方向。我们可以看到台湾农农会一直存在,但农民越来越少,农业越来越少。因此借鉴组织架构,仅仅是从技术层面上来谈,没有从农村、农民上来谈。

另外,《江湖在哪里》一书大部分矛头还是在指向政府,好像对资本和市场的讨论不够。因此,这就涉及到如何看待农业资本与政府权力的问题。台湾没有农业资本吗?怎么样的资本才是农业资本?对此,我们可以从“农产品,尤其是粮食,是不是只能成为商品,或是只能透过市场来满足社会需求”这一问题切入。关于这一问题的讨论就会转到20世纪,曾经有六分之一的人口试图避免粮食商品化的尝试上,那就是社会主义的历史实践。碰到这个问题,就牵涉到怎么看待中国大陆三面红旗、大跃进等各种社会运动上。吴音宁的看法可能更偏向于认为大陆农村集体化的失败。这也是台湾的普遍看法。然而,农业合作化、人民公社难道没有可以借鉴的地方吗?

再者,二次大战后,快速工业化背景下,台湾不是由市场资本去推动资本主义化,而是政府为主导。政府以计划经济的形式是按步骤让其变成资本主义。因此,在得失问题上,农民他们更容易把怨气投向政府。同时,由于台湾没有像样的农业资本,所以政府在资本主义化过程中起到很大的作用。

政府有阶级性,就是要把整个社会带向资本主义。即便看起来政府作为中介,试图把资本隔离在外,而其实际上做的是走向资本主义。不同的是农民在这个过程中是痛苦一点还是好过一点而已。台湾的农产品被台湾农会征购、运销是在政府监督管理下运行,而不是我们一般认识中的民营资本企业,严格意义上来说,这些组织在法律意义上是非营利的。但事实上,官僚干部上下其手,垄断外贸资讯,把控价格,进而可以形成自己的小金库。

【本文原载微信公众号“人民食物主权论坛”,是食物主权“亚洲农政”的读书会讨论记录,内容主要是对吴音宁《江湖在哪里?——台湾农业观察》这本书内容的梳理。】

注释:

[1] 林英彦,《土地经济学通论》,台北:文笙书局,1988,页278。

[2] 刘家燊‧曹绍徽,〈我国公粮稻米外销业务之回顾〉,《农政与农情》,民国91年9月,http://www.coa.gov.tw/ws.php?id=4222&print=Y。

[3] 吴田泉,《台湾农业史》,台北:自立晚报出版社,1993,页21-22。

[4] 吴田泉,《台湾农业史》,台北:自立晚报出版社,1993,页387。

[5] 指杨团,〈借鉴台湾农会经验,建设大陆综合农协〉,《社会科学》,2009年第11期,页71-82;杨团、孙炳耀,〈公法社团:中国三农改革的“顶层设计”路径 ——基于韩国农协的考察〉,《探索与争鸣》,2012年第9期,页38-43;苑鹏,〈日本综合农协的发展经验及其对中国农村合作社道路的借鉴〉,《农村经济》,2015年第5期,页118-122。

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责任编辑:向天游

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